Rada wypracowała stanowisko konsultacyjne dotyczące projektu ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych, które zostało przekazanego Przewodniczącemu Komitetu do spraw Pożytku Publicznego.
STANOWISKO
ws. projektu ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych
W związku z ogłoszonymi w dniu 1 lipca 2021 r. publicznymi konsultacjami projektu ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych, Rada Organizacji Pozarządowych Województwa Warmińsko-Mazurskiego poddała analizie projekt ustawy oraz zainicjowała debatę na poziomie regionalnym. Przeprowadziliśmy w tym celu spotkania, podczas których prezentowaliśmy założenia ustawy oraz dyskutowaliśmy na jej temat.
Jednym z głównych wniosków debaty jest to, że organizacje pozarządowe popierają dążenie do uporządkowania, uproszczenia i ujednolicenia sprawozdawczości. Zdania co do tego, czy obecne obowiązki organizacji w zakresie sprawozdawczości są odpowiednie czy raczej nadmierne i uciążliwe, wydają się podzielone. Dla części osób zarządzających organizacjami nie stanowią one wyzwania, jednak niektórym podmiotom, zwłaszcza tym mniejszym bazującym na pracy społecznej członków i wolontariuszy, sprawiają pewne trudności. W związku z tym proponowany w projektowanej ustawie kierunek zmian uważamy za słuszny.
Jednakowoż konsultowany dokument traktujemy bardziej jako przyczynek do szerszej dyskusji i dalszych prac nad nowym systemem, niż gotowe do wdrożenia rozwiązania. W zaprezentowanej formie kształt tego systemu wydaje się nam jeszcze zbyt mało dojrzały, a w pewnych punktach, można by nawet rzec, kontrowersyjny. Dotyczy to w szczególności obowiązku podawania w sprawozdaniach (zał. 1 punkt 7) imion i nazwisk osób fizycznych – darczyńców wpłacających darowizny, których jednorazowa wartość wynosi co najmniej 15 000 zł lub których łączna suma przekracza 35 000 zł. Nie wiemy, jaki jest cel tej regulacji, to znaczy po co wskazane informacje miałyby być ujawniane (dostępne w publicznej bazie sprawozdań). Ponadto w naszej ocenie przepis ten kłóci się z zasadami Konstytucji RP wyrażonymi w art. 31 (zasada wolności i jej ograniczenia) oraz art. 47 (prawo do prywatności), a także z regulacjami zawartymi w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych).
Dobrym rozwiązaniem wydaje nam się wprowadzenie zróżnicowania obowiązków organizacji według kryterium przychodów, aczkolwiek pojawiają się tu przynajmniej trzy wątki:
Po pierwsze, projektowana ustawa zakłada, że milion złotych przychodu będzie liczony wyłącznie z działalności statutowej. Czy należy przez to rozumieć, że działalność gospodarcza organizacji jest niejako poza zainteresowaniem projektu ustawy? Nie ma zresztą we wzorach sprawozdań uwzględnionych informacji o tym, jakiego rodzaju działalność gospodarczą prowadzi organizacja pozarządowa. Jednakże, jeśli uznamy, że zaproponowany nowy, w pełni jawny system sprawozdawczości ma służyć przede wszystkim obywatelom do prowadzenia kontroli społecznej funkcjonowania podmiotów III sektora, to jakiś zakres informacji o sferze działalności gospodarczej wydaje się również zasadny.
Po drugie, podczas regionalnej dyskusji o ustawie pojawiło się pytanie o indeksację zaproponowanego progu 1 mln zł, który w obliczu rosnącej inflacji oraz spadku siły nabywczej pieniądza z roku na rok będzie realnie obniżał pułap organizacji uprawnionych do stosowania uproszczonych zasad, w tym uproszczonej ewidencji przychodów i kosztów. Można rozważyć zastosowanie innego kryterium, na przykład wielokrotności najniższego wynagrodzenia albo średniego wynagrodzenia w gospodarce, które rosną wraz ze wzrostem cen w gospodarce.
Po trzecie, uważamy, że zaproponowany w art. 4 ust. 3 projektu ustawy pułap 10 000 zł przychodów pochodzących wyłącznie ze składek członkowskich, jako kryterium umożliwiające wyłączenie pewnej grupy podmiotów z obowiązków sprawozdawczych, wymaga jeszcze rozważenia i przedyskutowania. Założona kwota wydaje się nam zbyt mała. A ponadto jeśli przyjmiemy, że najmniejsze organizacje prowadzące działalność czysto hobbistyczną lub akcyjną mogą być zwolnione z obowiązku składania sprawozdania, to warto się zastanowić, czy w tej grupie nie uwzględnić również podmiotów realizujących zadania publiczne przy niewielkim wsparciu finansowym organów publicznych (dotacje wartości kilku tysięcy złotych), grantów/darowizn przekazywanych z fundacji prywatnych lub wsparciu darczyńców. Pamiętając przy tym, że każda organizacja pozarządowa ma obowiązek złożyć sprawozdanie z realizacji zadania publicznego do odpowiedniego urzędu, który udzielił jej dotacji na to zadanie.
Jeśli projektowane rozwiązania mają realnie uprościć i usprawnić spełnianie obowiązków sprawozdawczych przez organizacje pozarządowe, to w naszej opinii powinny dążyć do stworzenia wyłącznego systemu, w ramach którego organizacje składają sprawozdania, wyeliminowując inne tego typu struktury czy narzędzia. Wskazana jest również pełna spójność nowych przepisów, w tym w warstwie językowej i w zakresie stosowanych pojęć, z innymi regulacjami. Dla przykładu pojawienie się w załączniku nr 1 pkt. 2 i 3 zapisu „przychody o charakterze rynkowym” może powodować rozbieżności interpretacyjne. W załączniku nr 6 do ustawy o rachunkowości, określającym zakres informacyjny rachunku zysków i strat organizacji pozarządowej, pojawiają się „przychody z działalności statutowej”, które podlegają dalszemu wydzieleniu na „przychody z nieodpłatnej działalności pożytku publicznego”, „przychody z odpłatnej działalności pożytku publicznego” oraz „przychody z pozostałej działalności statutowej”. Ten podział jest stosowany od 5 lat, więc na pewno w jakiś sposób utrwalił się już w świadomości osób zarządzających podmiotami obywatelskimi. Sądzimy, że lepiej wykorzystać przyjętą już nomenklaturę niż wprowadzać nowe pojęcia.
Dostrzegamy też istotne wyzwanie jeśli chodzi o możliwość stosowania uproszczonej ewidencji przychodów i kosztów (UEPiK), która w świetle nowych regulacji ma zostać rozszerzona na podmioty osiągające przychody do 1 mln złotych, a także organizacje pożytku publicznego. Uważamy to za dobry kierunek, aczkolwiek trzeba wziąć pod uwagę, że obecny zakres UEPiK (zarówno dla organizacji pozarządowych jak i Kół Gospodyń Wiejskich) w zestawieniu przychodów i kosztów nie pozwoli organizacji na wygenerowanie danych finansowych potrzebnych do sporządzenia sprawozdania na wzorze stanowiącym załącznik nr 1 do projektu ustawy, zwłaszcza w części dotyczącej kosztów (punkty 2, 3 i 4), ponieważ UEPiK w zestawieniu kosztów dzieli je jedynie na dwie kategorie – koszty uzyskania przychodów oraz koszty niestanowiące kosztów uzyskania przychodów. W związku z tym, organizacja będzie musiała tworzyć dodatkowe zestawienia umożliwiające jej zebranie i przedstawienie danych przewidzianych w załączniku nr 1 do ustawy.
Naszą wątpliwość budzi również niespójność zakresu sprawozdań zawartych w projekcie ustawy z zakresem danych gromadzonych w badaniach statystycznych prowadzonych przez Główny Urząd Statystyczny wśród organizacji non-profit (formularze SOF-1 i SOF-5). Nowy system przewiduje co prawda możliwość przesyłania danych zgromadzonych w bazie sprawozdań m.in. do GUS, jednakże – jak wnioskujemy – program badań statystycznych nie zostanie zmieniony, a więc wybrane do próby badawczej podmioty społeczne będą miały nadal obowiązek przygotowywać sprawozdania do GUS, a więc w tym zakresie ilość zadań sprawozdawczych nie zostanie zmniejszona.
Naszym zdaniem, głębszej refleksji wymagać powinno również ustalenie, jaki jest optymalny zakres danych uwzględnionych w sprawozdaniach (załączniki nr 1, 2 i 3), które będą służyć przede wszystkim potrzebom informacyjnym i kontroli III sektora przez obywateli, aby jednocześnie nie obarczać osób zarządzających organizacjami zbyt uciążliwymi obowiązkami. Drugim ważnym postulatem odnośnie zakresu wymaganych informacji jest to, aby co do zasady się nie dublowały, czyli żeby nie było konieczności podawania tych samych danych w kilku różnych miejscach sprawozdania, co w obecnym kształcie ustawy ma miejsce. Chodzi o niektóre kategorie danych finansowe, które pojawiają się w sprawozdaniach finansowych przygotowywanych zgodnie z ustawą o rachunkowości i następnie powtarzają się w załącznikach zawartych w konsultowanej ustawie; a ponadto informacje o działalności pożytku publicznego prowadzonej przez organizacje pozarządowe i OPP.
Pewne obawy organizacji dotyczą ponadto elektronicznej formy składanych sprawozdań. Z jednej strony jest to oczywisty trend, od którego nie powinniśmy odchodzić w rozwijającym się cyfrowo świecie. Zresztą do elektronicznych sprawozdań przywykło już wiele organizacji, albowiem wprowadzona kilka lat temu obowiązkowa elektroniczna wersja sprawozdania finansowego, zmusiła niejako członków zarządów organizacji dotychczas nie korzystających z usług ePUAP, do założenia profilu zaufanego. Uważamy jednakowoż, że warto rozważyć jakieś ułatwienia w tym zakresie. Samo wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego oraz wygenerowanie sprawozdania dla części działaczy organizacji pozarządowych może stanowić istotną przeszkodę (m.in. ze względu na niedostateczne kompetencje cyfrowe oraz utrudniony dostęp do narzędzi, np. komputera, internetu). Drugim problemem może być zaś pozyskanie podpisów wszystkich członków zarządu w wersji elektronicznej.
Ostatnie dwa wątki ustawy, wymagające naszym zdaniem poruszenia, to kontrola i konsekwencje niezłożenia w terminie sprawozdania. Artykuł 14 projektu ustawy zakłada, że organizacje pozarządowe, w tym OPP, będą podlegać kontroli Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego. Kontrola jest jak najbardziej potrzebna, mamy jednak w tym miejscu wątpliwość, czy dość ogólne sformułowanie, że kontrola jest prowadzona „w zakresie spełniania obowiązków sprawozdawczych”, będzie wystarczające i czy będzie w jakiś sposób chronić obywateli i tworzone przez nie organizacje przed nadmiernymi wymaganiami ze strony podmiotów prowadzących kontrolę (np. żądaniem dużej ilości dokumentów czy wnikaniem w obszary nie wynikające wprost z ustawy).
Jeśli zaś chodzi o zaproponowane w projekcie ustawy konsekwencje nie złożenia w terminie sprawozdania (czyli przede wszystkim wniosek Dyrektora NIW o wykreślenie organizacji z rejestru, składany po 6 miesiącach od upływu terminu złożenia sprawozdania), to na pierwszy rzut oka może wydawać się, że sankcja jest niewspółmierna do obowiązku. Wystąpienie z wnioskiem nie jest jednoznaczne z wykreśleniem z rejestru, bo decyzję w tym przedmiocie będzie podejmował dopiero właściwy organ czy sąd. Czyli organizacja - jeżeli faktycznie działa, ma przychody itp. - będzie mogła się „wybronić”. Zatem sankcja wyrejestrowania za brak sprawozdań uderzy raczej tylko w te organizacje, które istnieją formalnie, ale nie prowadzą działalności, nie posiadają zarządu, nie uzyskują przychodów. Widzimy tu rozwiązanie, które może przyczynić się do „oczyszczenia” rejestrów z organizacji już nie istniejących. Z drugiej jednak strony warto wziąć pod uwagę, że prawdopodobną konsekwencją będzie obciążenie większą ilością spraw wydziałów KRS w sądach rejonowych oraz wydziałów starostw/urzędów miast na prawach powiatu prowadzących ewidencje stowarzyszeń zwykłych, rejestr UKS i stowarzyszeń kultury fizycznej. W pierwszym okresie stosowania ustawy do wymienionych instytucji może bowiem trafić duża ilość wniosków o wykreślenie organizacji (lub wykreślenie adnotacji o statusie OPP) składanych przez Dyrektora NIW. Będą się z tym wiązać koszty postępowań, zaangażowanie pracowników tych instytucji, co może negatywnie wpłynąć na terminowość i rzetelność załatwiania innych spraw.
Podsumowując, Rada Organizacji Pozarządowych Województwa Warmińsko-Mazurskiego przychylnie przyjmuje projekt ustawy o sprawozdawczości organizacji pozarządowych jako krok w kierunku uporządkowania, uproszczenia i ujednolicenia systemu. Zarazem wnioskujemy, aby dyskusja o kształcie ustawy, przed przekazaniem projektu do kolejnego etapu legislacyjnego, nie zakończyła się wraz z zamknięciem konsultacji w dniu 16 sierpnia. Uważamy, że powinny być prowadzone dalsze, pogłębione prace nad założeniami ustawy, z szerokim zaangażowanie przedstawicieli środowiska organizacji pozarządowych.
Olsztyn, 12.08.2021